Sección: De Todo un Poco

EL FUERO CONSTITUCIONAL: DESAPARICIÓN O MODIFICACIÓN

Como antecedente del Fuero Constitucional encontramos el vocablo Fuero, que a través del tiempo ha tenido diversas y múltiples connotaciones. Durante la época romana, derivaba del latín forum pública, que significaba recinto sin edificar, y judicial que por extensión se le denomina al sitio donde se administra justicia. Al principio de la edad media, se le dio el significado de derecho local, posteriormente se utilizó a ciertas recopilaciones legislativas, y finalmente se identificó como sinónimo de privilegios. En la actualidad, en el lenguaje jurídico son diversas las acepciones que tiene, en materia de derecho procesal, se aplica, entre otros, como sinónimo de competencia. Así también significa carta de privilegios o instrumento de excepciones de gabelas o impuestos. En otro sentido, debe entenderse como una compilación, conjunto de leyes o disposiciones judiciales, como el “Fuero Juzgo”, “Fuero de Aragón”, etc. Puede significar un conjunto de usos y costumbres jurídicos de observancia obligatoria. También puede comprender una situación delimitada de competencia o jurisdicción entre 2 órganos de tribunales, como se da en nuestro sistema jurídico mexicano, en el caso del “Fuero Federal” y del “Fuero Común” tratándose de la competencia de los Tribunales Federales o Locales.
Fuero Constitucional
El Fuero Constitucional, tema central de nuestro estudio, es un conjunto de privilegios e inmunidades otorgados a los servidores públicos que ostentan un cargo de elección popular como los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como de los Congresos de las Entidades Federativas. El propósito es garantizar su independencia ante los poderes Ejecutivo y Judicial, al establecer, en el artículo 61 de la Ley Suprema lo siguiente: “Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”. El presidente de cada cámara velará por el respeto al Fuero Constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar. El origen remoto lo tenemos en Inglaterra con Peter Wentworth quien en 1575 fue el primero en determinar, dentro del parlamento inglés, que la “libertad de expresión y conciencia en este lugar, está garantizada por ley natural”. Sin embargo, su discurso apenas dio inicio en la etapa más cruenta de lucha entre los 2 poderes. La sanción más común fue el arresto de los parlamentarios por la expresión de “discursos sediciosos”, tal como aconteció en 1629 con los miembros del Parlamento, Jhon Elliot, Denzil Hollis y Benjamín Valentine. Su pena de encarcelamiento fue durante ese tiempo determinado a discreción del rey, pero Elliot falleció 3 años después en la cárcel.
Naturaleza Jurídica
El Fuero Constitucional comprende por lo menos 3 connotaciones.
La imposibilidad de proceder penalmente contra determinados servidores públicos de alta jerarquía sin antes agotar un procedimiento para privarlos de dicho fuero;
La irresponsabilidad jurídica o inmunidad absoluta de los legisladores en cuanto a las consecuencias derivadas de la manifestación de sus opiniones en el desempeño de su cargo;
Los supuestos específicos y la forma de enjuiciamiento en caso de que se acuse penalmente al Presidente de la República.
El artículo 61 de la Constitución Federal en vigor dispone:“Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de su cargo y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
El presidente de cada cámara velará por el respeto al Fuero Constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”
Para justificar su existencia, algunos doctrinarios como el ilustre jurista Ignacio Burgoa señala:“La justificación de la existencia del Fuero Constitucional no estriba en proteger a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno institucional dentro de un régimen democrático”. El insigne tratadista del siglo XIX Don Jacinto Pallares sostiene: “la necesidad de que los funcionarios a quienes estar encomendados los altos negocios del Estado no estén expuestos a las pérfidas asechanzas de sus enemigos gratuitos, el evitar que una falsa acusación sirva de pretexto para eliminar algún alto funcionario de los negocios que le están encomendados y el impedir las repentinas acefalias de los puestos importantes de la administración pública, son los motivos que han determinado el establecimiento del fuero que se llama constitucional, consignado en los artículos 103 y 107 del Código fundamental de 1857”.
El jurista Enrique Sánchez Bringas en su Derecho Constitucional afirma: “que la protección concedida al servidor público por medio del “Fuero” atiende al cargo público desempeñado que reviste especial importancia, con el objeto de que sus titulares no puedan ser sometidos a la acción de la justicia de manera inmediata para evitar que se perturben esas funciones que desempeña, ya que no se trata de privilegios personales las cuales se encuentran prohibidos por los artículos 12 y 13 de la Constitución Federal, en donde se encuentran consagrados los derechos de igualdad; por lo que en consecuencia con la inmunidad material que da el Fuero, no se protege al individuo sino la función que desempeña”. En la opinión del tratadista Enrique Quiroz Acosta en su obra Lecciones de derecho Constitucional, señala:“El fuero constitucional existe, porque se parte de la tesis de que los altos funcionarios de la nación, están sometidos a una fuerte presión y escrutinio por parte de las diferentes fuerzas políticas cuyas actividades pudieran llegar a lesionar la actuación de los altos funcionaros respectivos. En virtud de ello es que se ha establecido la citada protección, bajo la tesis de que más que proteger los servidores públicos, lo que se protege realmente es la función que desempeñan los altos funcionarios, lo cual significa que en términos absolutos no se trata de un privilegio por ocupar encargo, sino se trata de una medida para proteger la función de quien desarrolla el cargo de los que se establecen en el artículo 111Constitucional para tal efecto”.
En este contexto concebimos al Fuero Constitucional bajo dos aspectos: El de inmunidad y B) el de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales.
Por lo que corresponde al primero, como privilegio o prerrogativa que entraña irresponsabilidad jurídica, únicamente la ley suprema en su artículo 61 se refiere a los diputados y senadores al decir que éstos,“son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, sin que jamás puedan ser reconvenidos por ellas”. Esta inmunidad absoluta significa que sólo está vigente durante el desempeño del cargo de senador o diputado como miembros integrantes de la cámara respectiva, pero no en razón de su investidura misma. De tal manera que cuando estos servidores públicos emitan opiniones fuera del desempeño de su cargo, esto es, en el caso de que no esté en funciones, no es inviolable, pudiendo ser reconvenido, pues la inmunidad sólo se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un régimen democrático basado en el principio de división de poderes.
Tratándose del Presidente de la República opera el Fuero Inmunidad, consistente en que éste goza de inmunidad respecto a cualquier delito oficial y sólo puede ser acusado por traición a la patria o delitos graves del orden común; así lo contempla el artículo 108 párrafo 2º de la Carta Magna.
El Fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales, no equivale a la inmunidad de los servidores públicos que contemplan los artículos 109 y 111 de la Constitución Federal. Ésta figura jurídica significa que mientras no se promueva y decida contra el servidor público de que se trate el llamado procedimiento de “Desafuero”, los diputados y senadores del Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de estado, el Procurador General de la República y demás servidores a que se refiere el numeral iii Constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio de Desafuero o Declaración de Procedencia es de la competencia cognoscitiva y decisoria de la cámara de diputados o de la de senadores, según se trate respectivamente de delitos comunes u oficiales y se substancia conforme al procedimiento establecido en los artículos 109 y 111 de la Constitución General de la República, que previene sobre el procedimiento para proceder penalmente contra diputados, senadores y otros, al señalar.
Desafuero o Declaración de Procedencia. Los diputados, senadores y los que contempla el artículo 111de la Constitución Federal, antes de ser sometidos a un proceso penal como probables responsable en la comisión de algún delito del orden Federal, deben ser desaforados mediante Declaración de Procedencia hecha por la Cámara de Diputados. Para ello, deberá crearse una Comisión jurisdiccional.
Declaración de Procedencia o Desafuero Procedimiento
Una vez presentada por escrito la denuncia en contra de un servidor público ante la Cámara baja, la cual puede hacerla cualquier ciudadano bajo su más estricta responsabilidad (Artículo 9º de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos),el caso se asigna a la sección instructora. Ésta se encuentra facultada para conocer y resolver asuntos relacionados con imputaciones o incamiento de responsabilidades, Juicio Político o Declaración de Procedencia a servidores públicos.
Durante la substanciación, la sección instructora tiene a su cargo las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de querella, estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado. Con base en estos elementos debe emitir un dictamen que presenta al pleno de la cámara de diputados para su votación correspondiente. Si la resolución fuera emitiendo una declaración de procedencia o Desafuero, el servidor público quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con apego a la Ley. Por el contrario, si fuese negativa, todo procedimiento ulterior se suspenderá, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su cargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
Es de resaltar que las declaraciones y resoluciones de las cámaras de diputados y senadores son inatacables, esto es, no admiten en su contra juicio o recurso alguno. (Artículo 111 de la Constitución Federal). La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos Reglamentaria del Título Cuarto de la Constitución General de la República, contempla el procedimiento para la declaración de procedencia en sus artículos 25 al 29, que son de gran importancia para el juicio de procedencia.
Por último es de resaltar que en la actualidad existe una iniciativa de reforma constitucional tendiente a modificar sustancialmente el fuero constitucional, misma que habiendo sido presentada ante la cámara de diputados del congreso de la unión es aprobada con fecha 28 de febrero de 2013, conocida como “Ley Antifuero Constitucional”, la cual en su parte esencial señala lo siguiente:
El referente a la libertad de crítica con la que cuentan los legisladores, el derecho a no ser reconvenidos por sus opiniones y la figura jurídica del fuero constitucional, substituyéndolo por el concepto de“inmunidad constitucional”.
El que concierne a limitar el fuero de Legisladores Ministros de la scjn, Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Consejeros de Judicatura Federal y Diputados de la aldf.
Los funcionarios podrán ser sujetos a proceso penal cuando se les investigue por algún delito, pero no podrán ser privados de su libertad, sino hasta que se diste sentencia en su contra. Se establece que cuando se diste sentencia condenatoria, el órgano jurisdiccional notificará al ente público del cual forme parte el servidor público sentenciado, en un plazo de 10 días a partir de que esta cause ejecutoria, para los efectos legales a que haya lugar.
Se elimina la declaración de procedencia. Es decir, que ahora sin previo consentimiento de la cámara de diputados, un funcionario que gozaba del fuero puede ser requerido en un proceso penal en su contra. Y no obstante que el funcionario no puede ser privado de su libertad durante el proceso, sí se podrá hacer cuando se dicte una sentencia condenatoria en su contra.
Se establece la responsabilidad de servidores públicos respecto a los delitos cometidos durante el tiempo del encargo, la cual será exigible conforme lo establecen las leyes penales en relación a los plazos de prescripción de los delitos, mismos que nunca serán a 3 años.
En cuanto al Presidente de la república como ya se mencionó el fuero continua completo para él, conservándose el procedimiento que solo permite a la cámara de senadores conocer sobre peticiones para retirarle la inmunidad constitucional, que solo procede por delitos graves y traición a la patria, lo que hace prácticamente imposible retirarle el fuero. Así aprobada por la cámara de diputados federal, se remite al Senado para su revisión y aprobación en su caso; por su parte la cámara de senadores, debido al cúmulo de trabajo y de haber entrado en receso debido al segundo periodo de sesiones no ha atendido y resuelto sobre el tema en cuestión.
Conclusiones y Propuestas
En la Sección Instructora de la Cámara de Diputados Federal, se propone para que exista seguridad, legalidad y certeza jurídica en sus actuaciones y dictámenes, nombrar una comisión plural, autónoma e independiente integrada por:
I. Un Integrante de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
II. Un Integrante de la Cámara de Senadores.
III. Una persona con conocimientos de derecho nombrado por el Ejecutivo Federal.
IV. Una persona designada por el Poder Judicial de la Federación.
V. Una persona designada por el Procurador General de la República.
VI. Una persona designada por el Titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
VII. Una persona designada por el Fiscal Especializado en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción.
VIII. Una persona designada por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal de la ciudad de México.
XI. Un Integrante de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Y tendrá autonomía e independencia propia.
Tomando lo anterior como justificación y fundamento, han sido pocos los casos en que ha procedido el Desafuero o la Declaración de Procedencia por parte de los Diputados del Congreso de la Unión. En cambio, los gobernados hemos tenido conocimiento de los abusos y actos de corrupción en que estos servidores públicos han incurrido al amparo del “Fuero Constitucional” y que a pesar de existir denuncias y pruebas en su contra, el Juicio de Procedencia o Desafuero no prospera con un dictamen o resolución procedente.
Esto porque desde su acusación o denuncia, hasta su resolución el tramites ante la propia Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y la de los Estados, tratándose de delitos del orden común, de acuerdo con el artículo 74 fracción V de la Constitución Federal en relación con los artículos 25 al 29 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Por otra parte la actuación de la Comisión Instructora de la Cámara de Diputados compuesta de 4 legisladores y que es la encargada de recibir por escrito las denuncias en contra de los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, así como de realizar todas las diligencias necesarias para dictaminar sobre la procedencia o no del Desafuero o Declaración de Procedencia, su actuación en primer término es contrario a derecho, ya que es “Juez y Parte” pues son los propios Diputados los que conocen y resuelven mediante su dictamen si ha lugar o no procede penalmente en contra de sus compañeros Diputados.
En segundo término su actuación viola los principios de legalidad, seguridad jurídica, certeza jurídica, debido proceso y a los Derechos Humanos contemplados en los artículos 14 y 1º de la Constitución mexicana. De acuerdo a las estadísticas, al registro legislativo que se tiene investigado y a las denuncias de carácter penal presentadas en la Cámara de Diputados del Congreso, son aproximadamente 327. Sólo se ha dado un caso sucedido en la persona de la ciudadana Lucero Guadalupe Sánchez López, diputada local de la legislatura del Estado de Sinaloa, quien siendo acusada por la Procuraduría General de la República por los delitos de falsificación de documentos y por tener vínculos con el crimen organizado, la Cámara con fecha 13 de junio de 2016, resolvió en su contra, en consecuencia aprobó su Desafuero.
Por tanto, ordenó que la presente Declaración de Procedencia se remitiera al congreso de Sinaloa para que en ejercicio de sus atribuciones, proceda como corresponda, con el efecto de que ponga a disposición del Ministerio Público Federal a la denunciada, sin perjuicio de la facultad ya concedida en el dictamen a dicho órgano investigador. (Boletín Oficial número 1631 de la Cámara Federal de Diputados). La mayoría de estos casos o no han procedido y se han desechado las denuncias o ha recaído una resolución negativa, significando la improcedencia del Desafuero, provocando con todo lo anterior una grave inconformidad e indignación entre los gobernados, debido entre otros al incremento de la corrupción por parte de estos servidores públicos, que bajo el amparo del “Fuero Constitucional” el o los delitos por los que son denunciados queden impunes sin recibir sanción penal alguna.
Lo anterior se ha dado gracias a que el Congreso de la Unión y específicamente la Cámara de Diputados sea “Juez y Parte”, ya que a través de su sección instructora integrada por 4 legisladores, es la única facultada para recibir las denuncias y realizar las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hechos, materia de la querella. Y concluido dicho proceso, dictaminará si ha lugar o no a proceder penalmente en contra del servidor público; que como lo tenemos manifestado en la mayoría de los casos no procede el Desafuero o la declaración de procedencia.
En el supuesto caso de proceder el Desafuero, sólo hasta terminar su en-cargo legislativo el servidor público, será hasta entonces cuando sea sujeto de comparecer y ser juzgado por los tribunales federales o locales, según sea la naturaleza del o de los delitos imputados. Hasta hoy no se tiene conocimiento de algún diputado o senador de haberse sometido a la acción de la justicia, habiendo terminado su encargo, por lo que resulta ineficaz e injusta esta última disposición constitucional, toda vez que si se diera un caso en el que la Sección Instructora dictaminara negativamente en favor del servidor público, y existiendo denuncia penal en su contra por la omisión de delitos, el ministerio público debiera sin obstáculo llevar a cabo todas sus diligencias para establecer la comprobación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del acusado, consignando y ejercitando acción penal ante el juez competente, y éste librara en su caso, orden de aprehensión en contra del inculpado.
Leobardo Olguín Calderón

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